“人民金融·以学铸魂建新功”主题案例|国家金融监督管理总局北京监管局：深挖村镇银行风险成因 为高质量发展打牢基础

　　 定位为“支农支小”的新型农村金融机构——村镇银行历经十余年的发展，已经成为我国银行业的重要组成板块。但近年来因部分机构自身经营管理不善，加之市场环境和竞争格局变化，村镇银行竞争压力逐步增大，生存发展步履维艰，北京地区的11家村镇银行整体发展情况也不容乐观，经营成本高、盈利能力弱，呈现两极分化的特点，近半数机构长期处于保本微利，个别机构因偏离定位、风控能力不足长年亏损，风险逐渐暴露，亟需深化改革。

　　国家金融监督管理总局北京监管局全面深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实主题教育“学思想、强党性、重实践、建新功”的总要求，聚焦消除监管空白、摸清风险底数、提升监管能力、强化监管协同、落实各方责任5大目标，成立村镇银行专题调研组，深入调研北京地区村镇银行发展现状，重点剖析了辖内问题村镇银行发展落后、风险高企的影响因素，旨在为引领村镇银行高质量发展提供政策参考，确保主题教育取得实效。

　　一、夯实理论学习，强化使命担当

　　主题教育期间，调研组立足自身从事农村中小机构监管岗位职责，以高度政治责任感与历史使命感，重点组织学习习近平总书记关于推动高质量发展、乡村振兴、供给侧结构性改革、防范化解重大风险等重要论述，进一步提高调研组党员干部对金融监管工作政治性与人民性的认识，增强了防范和化解金融风险的紧迫感，提升了守好风险底线的责任意识与使命担当。面对近年来农村中小银行机构风险不断积聚的严峻形势，调研组认真分析了辖内村镇银行近十年发展变化情况，充分认识到中小银行机构深化改革是当前金融风险防控的前沿阵地，发扬攻坚克难精神，认真选取农村中小银行机构风险防控领域最突出的难点——村镇银行作为本次调查研究对象，旨在找出发展落后机构的演变成因，重点查找以往监管易忽视的外部影响因素，以引领机构服务高质量发展的宏观视角，审视机构微观主体面临的普遍性问题。

　　二、深入开展调查研究，检视剖析问题成因

　　调研组认真落实党中央关于“大兴调查研究”的有关精神，深入机构一线广泛开展调研。坚持一切从实际出发，理论联系实际，努力运用党的创新理论解决实际难题。调研中，调研组聚焦风险和问题机构，先后7次赴广州市及北京市辖内郊区开展实地调研，调研对象涉及了5家辖内风险劣变的村镇银行，并创新性延伸至4家主发起行，深入剖析大股东在村镇银行风险和问题形成中的责任。同时，以党的自我革命精神，认真检视反思监管方面的不足，通过查阅历年监管档案、搜集外部资料分析、开展现场解剖式调研、发放调查问卷、组织监管会谈、走访贷款企业、开展抽样调查等多种方式分析研究。此外，还充分利用日常监管情况，选取发展势头较好的投资管理型村镇银行作为正面案例对比分析研究，积极探寻防范化解村镇银行风险，引领高质量发展的路径。

　　三、坚持求真务实，推动完善监管工作机制

　　调研期间，调研组针对检视问题的情况，立查立改，认真将主题教育学习的理论转化为监管工作的方法，立足单位岗位职责，着力解决实际问题，从完善村镇银行差异化监管、加强风险监测及预警、完善监管协调机制、优化监管资源配置、完善基层调研工作机制等多方面改进或提出政策建议，多数意见被所在单位组织采纳，部分建议还上报总局，有关工作信息被总局采用，引起了有关部门的高度关注。调研组边学边干，在解剖式检查调研工作中，还查实了一家高风险银行多名高管人员涉嫌非法发放贷款罪等严重违纪违法问题，并主动“揭盖子”，第一时间移送当地公安机关，通过与公安机关现场联合办案，仅用20个工作日将犯罪嫌疑人抓捕归案。探索出了行刑衔接、高效办案的新型合作模式，有力打击了金融违法犯罪活动，有效维护了首都金融市场稳定大局。

　　一、摸清了辖内机构的风险底数，为改革化险做足准备工作

　　一是从辖内村镇银行经营发展来看，截至2023年6月末，北京地区共有11家村镇银行，经营网点数量达到45个；总资产319.8亿元，总负债287.97亿元，各项贷款162.16亿元，各项存款275.38亿元。经营体量及市场影响较小，总资产在全辖银行业机构中占比不足0.1%。2017年以前发展较快，增速大幅高于辖内银行业平均水平，2017年以后发展出现拐点，增速逐渐趋缓，2022年开始出现负增长。二是从发挥作用来看，随着近年来大中型银行加快落实乡村振兴战略，大力下沉乡村业务，村镇银行在涉农、小微业务领域市场影响力微乎其微，逐渐被边缘化。截至2023年6月末，北京辖内村镇银行涉农贷款余额和小微贷款余额分别为82.72亿元和123.54亿元，在全辖银行业机构中占比分别仅有1.59%和0.69%。三是从经营效益来看，整体呈现亏损，成本收入比高达58.88%，不良贷款率2.24%，均远高于同期辖内银行业机构平均水平，整体呈现成本较高、盈利能力较弱、风险高企的特点。四是摸清高风险机构和问题村镇银行的风险底数。对1家高风险银行专门派出检查组，配合调研组对风险机构存量业务进行摸排，对已暴露风险查清根源，对排查发现的隐性不良资产及时督促机构重新划分资产分类，如实入账；并多措并举，加强监管协同，推动主发起行落实资本补充义务，积极配合化解风险。对其他有潜在风险隐患的3家问题村镇银行，也逐步摸清风险情况，推动主发起行改革重组。

　　二、找准了村镇银行风险积聚、发展落后的主要因素

　　金融机构风险的形成通常是内外因共同作用的结果，就一家村镇银行而言，其自管经营管理不善、偏离发展定位固然是主要内因，但同时其大股东主发起行等外因也起着至关重要的作用，也容易被忽视，此次调研，重点研究分析了相关外因。

　　一是主发起行对村镇银行的风险形成有不可推卸的责任。具体表现为部分主发起行对村行疏于管理，通常指定投资机构管理部门对口联系，存在业务发展上的越位与风险把控的缺位并存。部分发起行自身未曾探索出成功的小微、三农和社区业务模式，不具备相关资源禀赋，往往难以指导村镇银行制定并坚守支农支小战略，同时在产品设计、风险控制、科技系统配套建设等方面都无法对村镇银行形成有力支持。导致对村行偏离主业发展未及时予以纠偏，甚至在考核机制上对村行过分强调规模和利润，忽视了风险。部分发起行对高管选任不当，把关不严，个别机构的高管存在严重违法违规甚至犯罪问题。个别主发起行合规意识不强，自身风险外溢至村行，甚至向村行推荐与其风险承受能力不符的大额同业业务，直接导致村镇银行不良资产的形成，严重侵蚀村镇银行的资本充足率。

　　二是外部市场环境变化对村镇银行产生不利影响。调研组研究了北京郊区金融供需情况，发现首都近年来随着农业产业外迁，涉农融资需求下降；受宏观经济下行影响，小微企业数量明显减少，对资金需求也下降。北京市统计局数据显示，2022年北京市第一产业增加值111.5亿元，连续3年占全市生产总值0.3%左右。北京市市场监督管理局数据显示，北京在业企业中注册资本小于等于100万元的企业占比从2010年的60.8%降至2021年的33.3%，传统小微企业占比逐步减小。而与此同时，金融供给逐步加大，受近年来大中银行加大三农支持和普惠金融政策落实的影响，村镇银行的优质客户被多家机构轮番营销，但授信多、用信少，说明了北京郊区的资金供给总量相对过剩，村镇银行面临的竞争更加激烈，生存空间进一步缩小。

　　三是监管政策和制度不健全、不配套也是制约村镇银行发展的因素。村镇银行不同于一般商业银行，因主发起行这一特殊制度的安排，决定了其在监管政策上也应采取差异化策略，但梳理近十年来的有关村镇银行监管政策发现，多数规则参照一般商业银行监管，缺少配套细化的制度安排和政策支持，实践中发现个别监管规定增加了村镇银行的经营成本，也束缚了其发展。例如在公司治理方面，北京地区11家村镇银行均按照商业银行公司治理指引建立“三会一层”的公司治理架构，但主发起行因平均持股比例逐渐增至73.05%，普遍实现控股，甚至个别已经达100%控股，在董、监事会中握有多数席位且对经营管理有决定权，村镇银行名义上是独立法人，但通常被主发起行视为分支机构管理的特征明显，这意味着多数村镇银行董事会、监事会形同虚设，而有关董事、监事设置等监管规定加重了其经营成本，影响了决策流程与效率。此外，在股东股权、关联交易、流动性管理、信息披露和监管评级等方面的规制也存在不适用的问题，亟需结合村镇银行实际予以差异化监管。此外，调研组还发现村镇银行监管数据质量差，监管监测工具落后、监管资源配给不足、监管联动效率不高、横向沟通不顺等问题。

　　三、多措并举完善监管，推进村镇银行改革重组

　　调研组认真落实主题教育“以学促干”的任务要求，紧抓主发起行这个主导因素，因地制宜、综合施策，同时狠抓问题整改，着力从监管工作机制完善上下功夫，推进辖内村镇银行改革化险取得阶段性成效。

　　一是整体筹划辖内村镇银行改革发展工作。研究制定了《北京辖内村镇银行整体改革重组规划方案》，根据调研摸排风险情况，针对风险机构，“一行一策”制定改革化险方案。成功推动一家高风险机构主发起行及时增资到位，使该家高风险村镇银行资本充足率等指标及时得到恢复。通过与部分主发起行多轮沟通，成功推动3家问题村镇银行完成了改革重组内部决策流程，确定了主发起行吸收合并改制为分支机构的化险路径与时间表。对1家主发起行自身劣变为高风险机构的村镇银行，加强风险监测，要求压降与主发起行的同业业务，严防主发起行风险传染至村镇银行，引导其坚守定位，逐步改善涉农小微等差异化监管指标。择优保留其余定位清晰、发展较好的优秀村行，并鼓励支持其收购兼并辖内其他村行，力求整体达到主体数量减少、资源集约、规范发展、风险可控的预期目标。

　　二是完善监管制度机制。向总局上报村镇银行监管制度差异化的具体建议，针对发起行方面的问题，提出加大对主发起行的监管力度。建立村镇银行属地局与主发起行并表监管局的信息共享机制，强化监管协同，消除监管空白。协同地方政府部门，建立高风险村镇银行风险处置协调机制，高效推动风险化解；完善村镇银行坚守定位监管考核指标，加大监测频率，切实落实主发起行及机构主体责任。在监管资源配置上，提出以风险为导向的配置原则，加大风险集中领域的监管投入：干部配置上既要保证数量更要选优配强；在现场检查立项上，向风险较高领域倾斜；在激励机制上，建议明确风险较高领域的监管干部尽职免责及激励担当政策。

　　三是加强监管能力建设。通过主题教育找差距、定措施、着力提升监管前瞻性、及时性、规范性和主动性，并在完善调研工作机制、完善非现场监管手册、规范非现场监管档案、加强村镇银行数据治理等多方面加以整改完善，进而夯实日常监管基础，加强风险早期监测及预警，利用大数据积极探索村镇银行新型监管手段，筑牢风险防火墙。

　　四、认真总结主题教育成果，积累宝贵经验

　　一是调研准备要充分，事前务必统一思想，提高站位。调研组通过主题教育狠抓理论学习，对习近平总书记在本部门本领域重要讲话和重要指示做到了入脑入心，增进了党员干部对党的创新理论的政治认同、思想认同、理论认同和情感认同，统一了思想，提高了政治站位，鼓足了解决难题的勇气和动力。二是调研实施务必坚持实事求是的原则，直奔本领域、本岗位的突出风险问题，利用调查研究这一法宝，问计于机构和市场，杜绝了形式主义和官僚主义作风，严格按照习总书记提出的“调研务求深、实、细、准、效”五个字开展工作，科学安排、精准施策。三是主题教育有力推动调研工作出实效，本次调研认真落实主题教育充分与监管中心工作紧密结合的要求，聚焦防控金融风险、助力高质量发展的主题，促进风险化解取得明显成效。同时，有力推动了党员干部边学边干、边检视边整改，极大推进了监管部门自身能力建设，有效提升了监管干部科学谋划工作、解决实际问题、抓好工作落实的能力。

　　(编辑：蒋泽然；责任编辑：潘思琪；栏目负责人：刘一林)