新中国金融史20 | 推进“一大二公”体制：人民公社运动与农村金融工作

　　1957年9月24日，党中央、国务院发出《关于在今冬明春大规模开展兴修农田水利和积肥运动的决定》。运动启动后，由于兴修农田水利和积肥运动所涉工程大，在1957年冬到1958年春，许多地方合作社，强烈希望冲破现有的规模并社、扩社。于是并社和扩社以不可阻挡之势迅速发展起来，并社和扩社后新的组织形式被称为“人民公社”，出乎意料的是，这场农业生产的“大跃进”引发了农村生产关系与生产组织形式的重大变革。人民公社从马克思主义对未来农村的设想，在我国经过一些地区的试办，很快走向现实。1958年8月17日至30日，中央政治局扩大会议讨论并决定在农村建立人民公社。会议期间，毛泽东同志曾着重强调人民公社的社会主义性质，并要求不能过分强调共产主义。对于这种新的生产组织形式，毛泽东同志的初步构想是：“人多，地大，生产规模大，各种事业大。政社是合一的。”“搞公共食堂，取消自留地”“粮食多了，可以搞供给制，还是按劳付酬。并将共产主义的理想寄托于人民公社”，“我们现在搞社会主义，也有共产主义的萌芽”，关于“人民公社”的这些思想使马克思、恩格斯在《共产党宣言》里提出的“把农业和工业结合起来，促使城乡之间的对立逐步消灭”的路径更加明朗起来。1958年8月29日，中央正式发出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决议首要明确了人民公社的所有制性质，指出现阶段仍处在社会主义社会，现阶段的人民公社是社会主义的集体所有制，肯定了人民公社是实现由集体所有制到全民所有制、由社会主义到共产主义两个过渡的最好形式。这份《决议》将人民公社化运动推向高潮，全国仅仅用了一个多月就基本实现公社化，到1958年9月底，成立了23000多个公社，90%以上的农户加入了人民公社，平均每社近4800户，还出现了以县为单位的人民公社或县联社。人民公社取代了高级农业生产合作社，成为中国农村唯一的生产组织。

　　人民公社，一曰大二曰公。然而，在落后的生产力面前，“一大二公”很快被证明是一种单纯的主观愿望。事实上，在人民公社运动初期，就引发了“一平二调”的“共产风”，公社一味搞平均主义，无偿调拨生产队包括社员个人的财物和劳动力，直接打击了农民的生产积极性。在此后纠“左”的过程中，中央调整了人民公社的一系列重大政策，1959年2月27日到3月5日，中央政治局扩大会议再次重申等价交换原理，强调按劳分配政策，并肯定“瞒产私分”的合理性。1959年3月25日到4月1日召开的中央政治局扩大会议形成《关于人民公社的十八个问题》的共识，这个文件在所有制问题上进一步深化了认识，不但肯定了以大体相当于高级社规模的生产队为基本核算单位，又承认了大体相当于初级社规模的生产小队的部分所有制。1959年5月7日，中共中央出台《关于农业的五条紧急指示》与《关于分配私人自留地以利发展猪鸡鹅鸭问题的指示》两个重要文件，旨在恢复社员自留地，着重解决如何发挥集体和社员个人两个积极性的问题，对人民公社“左”的认识的纠正又前进了一步。

　　一、1958-1960年农村金融工作的方针与任务

　　1958年农村金融工作大力支援农业增产运动。1958年是“大跃进”兴起之年，也是第二个五年计划的第一年。这一年，中央确立“在优先发展重工业的基础上、发展工业与发展农业同时并举”和“勤俭建国，又多、又快、又好、又省地发展社会主义建设”的大政方针。组织农业生产的跃进，逐步实现农业发展纲要所规定的远景规划，势必要求资金供应的全方位配合。为做好农村金融工作，进一步有效地解决农业生产“跃进”的资金供应问题，1958年2月，中国人民银行将合理运用国家农贷资金，积极组织群众资金，大力支援农业增产运动，确定为农村金融工作的指导方针。到1958年年初，国家已发放总计44亿元的农贷资金。除这部分国家投放的农村贷款资金之外，发掘农村日益增长的资金潜力，调剂运用吸收的存款，也是解决“大跃进”农村生产、生活资金需要的重要途径。1958年初，全国拥有8万多个信用社，这些信用社早在1957年6月底已组织了10亿元的资金。

　　1959年确立“农贷不加，欠款不收，现有资金，合理使用”的农村金融工作指导思想。“大跃进”的负面效应在1959年上半年开始显现，市场上出现商品库存减少、货币不能回笼、物资供应紧张的情况。1959年一季度农副产品收购任务完成得不好，许多重要农副产品没能完成收购计划，物资开始紧缺，引发物价上涨，商品销售大幅增加，社会商品零售总额同比增加了31.8%，在3月底，若干重要商品库存同比下降。商品销售额的增长并未带来相应的货币回笼，资金拖欠、占用等问题严重，1957、1958年同期第一季度分别回笼7.5亿元、4.9亿元，而1959年一季度仅回笼2亿元。商品库存减少、货币不能回笼、市场供应紧张的景况意味着，市场上存留大量货币，潜伏着通货膨胀的危机。与此同时，在农业“大跃进”的浓烈氛围中，许多地方纷纷要求追加农业贷款指标，到5月，有15个省市提出增加共计6亿余元的农贷指标，此外，国营农场还提出增加5亿元贷款的请求。在整个市场失衡的状态下，物资紧张已无法容纳市场上投放更多的货币，如果在农村还要继续追加贷款，势必加重经济负担。1959年5月，为妥善解决农村资金问题，中央及时明确了当年“农贷不加，欠款不收，现有资金，合理使用”的指导思想，具体办法是：一是一律不再增加各地的农业贷款指标；二是清算公社和生产队，生产队和社员之间的账目；三是积极清理公社和生产队向国家的欠款；四是国家收购公社和生产队的农副产品一律给付现款。鼓励并积极组织人民公社和生产队在抓紧农业生产的同时，努力开展多种经营，增加现金收入。

　　1960年农村金融工作重点开展以支援公社农林牧副渔全面发展和农业技术改造为中心的红旗竞赛运动。1960年，农村金融工作继续贯彻“以粮为纲”的方针，开展以支援公社农林牧副渔全面发展和农业技术改造为中心的红旗竞赛运动，支持人民公社的进一步发展和巩固，主要任务体现在以下六方面：一是帮助人民公社加强财务管理。帮助公社统筹安排资金，把公社的自有资金和信用分部的资金以及国家支援公社的资金结合起来统一安排，把公社的资金使用和国家的生产资料供应结合起来统一安排。二是帮助公社发展多种经营，发展商品生产，增加现金收入和资金积累。三是帮助公社发展社办工业。四是帮助穷队赶富队。五是大力开展农村储蓄。为此，还加强对农村基层信用网的领导，普遍建立服务站、储蓄小组和协储员。六是支持国营农场贷款工作。在支持国营农场发展生产和扩大经营规模的同时，还主动帮助国营农场加强财务管理，搞好经济核算。

　　二、农村金融工作“左”的思想认识和采取的政策

　　就在1958年农业生产“大跃进”和农村公社化启动没多久，农村金融领域却很快出现了一些“左”的思想认识和政策。

　　一是兴起“一平、二调、三收款”的“共产风”。人民公社一经成立，各生产队的生产资料、人力、产品，公社领导机关就可以直接支配。不少干部误认社会主义为共产主义，在公社范围内贫富拉平，平均分配的想法一时间甚嚣尘上。1958年8月，中国人民银行总行在召开的上海现场会议上提出，农业生产“大跃进”以后，农村资金多，国家不再发农贷，制定了收回农贷和预购定金的计划，产生了“农业社贷款能收回的要争取收回”“推行存贷合一”“加速农贷归还”等“共产风”思想。在同年11月召开的电话会议上，总行公开肯定河南省“放卫星”式收回农贷3.5亿元的做法，提出的“放卫星”“无贷县”“无贷乡”等口号一时间响彻全国。这样，在“二五”计划开端之年，银行方面提倡农村贷款一律收回，一度给农村金融工作带来了不少思想上和政策上的混乱。

　　二是停办农村各种保险业务。由于农业生产单位较小，抵抗自然灾害的力量薄弱，中国人民保险公司自成立后，在农村大力开办耕畜保险、养猪保险，在部分地区试办农作物保险、农村财产保险，以补偿农业生产合作社和社员的灾害损失，解决广大农民的后顾之忧。农村保险在人民公社化运动之前，已经普遍发展，业务经营范围已较为广泛，取得了令人瞩目的可喜成绩。自全国农村基本上实现人民公社化后，理论上，生产资料私有制已被消灭，人民公社是以公社为单位的集体所有制，公社在生产、交换、分配、消费等过程中形成的经济关系发生实质性的改变，分配制度也由按劳动分工进行分配改为实行半供给半工资制，许多人民公社还做到了“七包”“十包”(即人民公社包揽了社员吃饭、穿衣、居住、生育、教育、看病、婚丧等所有费用)，福利事业几乎覆盖了所有社员的各项生活需要。

　　到1958年下半年，这种经济关系的重大改变使人们对农村保险工作形成了一些新认识，普遍的观点认为，“人民公社的规模大、人多地多，经营范围广，公社的积累便随着生产的飞跃发展而迅速扩大，有雄厚的物质力量，比分散的小型的农业社更有强大的优势。公社遇到灾害损失时，本身就有很大的调剂力量，农村保险工作的作用正逐步消失。”对于原来各种农村保险业务，更是认为“由人民公社实施的社会性的保险所替代”“人民公社完全可以自行解决”，如农作物保险，人民公社基本上保证农产品的收成；农村财产保险，公社壮大没有办理财产保险的必要，社员的私有财产——房屋，实行公社统一调配使用，社员的房屋保险也没有必要；人身保险，由于人民公社发展了各种福利事业，普遍设立幼儿园、幸福院、助产院、卫生院等，并且对社员实行了公费医疗或半公费医疗制度，原来在农村办理的人身保险，已经被这些福利事业所代替。以上“左”的思想大行其道，特别是全国财贸工作西安会议，直接作出了“停办农村各种保险业务”的决定，各地根据会议精神，到1958年年底正式停办了所有农村保险业务。

　　三是实行机构下放、计划统一、财政包干的农村财贸管理体制。1958年12月20日，中共中央、国务院作出《关于适应人民公社化的形势，改进农村财政贸易管理体制的决定》，根据“两放、三统、一包”财政贸易新体制要求(所谓“一包”，是指包财政金融任务。所谓“两放”，就是下放人员，下放资产。把国家在农村的粮食、商业、财政、银行等部门的基层机构，除了为几个公社或者为更大范围服务的以外，全部下放给人民公社。所谓“三统”，就是统一政策，统一计划，统一流动资金的管理)，《决定》明确农村财政贸易体制实行统一领导、分级管理的方针，实行机构下放、计划统一、财政包干的办法。《决定》要求，人民公社必须服从国家统一的方针政策，执行国家的市场物价政策、统购统销政策以及其他有关的各项政策和规定；必须服从国家的统一计划，按照国家计划交售国家统购和收购的产品，按照国家计划向社员配售统销的物资；保证国家转交公社的流动资金只用于工农业生产的周转和商品流转方面，不得用于基本建设和其他用途。

　　除此之外，国家还加强了人民公社金融机构的组织机构建设。《决定》明确了人民公社信用部的地位、作用与相关政策，国家银行的农村机构和人员全部下放给人民公社，与农村信用社合并设立人民公社的信用部(同时挂牌银行营业所)，直接由人民公社及公社以下管理区的人民代表大会和管理委员会管理，取消原农村信用社社员代表大会和理事会、监事会、信用部及其所属信用分部的管理体制。业务管理权限也交给人民公社。

　　根据《决定》文件精神，人民公社的信用部成为人民银行在当地的营业所，国家银行和人民公社信用部成为公社的流动资金管理部门和公社经济活动的结算中心，是农村资金的枢纽。人民公社信用部必须执行国家关于现金管理的规定，以保证全国现金的统一调剂和调度。上级人民银行对公社信贷资金的管理，采取“存贷相抵，差额包干”的管理办法，公社内部农业贷款、工业贷款和商业贷款各用多少，由公社自行掌握使用。信用部的存款放款利率执行国家统一的规定。农村金融工作实现了乡社合一，工农商学兵一体和农林牧副渔一揽，业务涵盖了对公社经济的全部存款放款(工业、农业、商业)、社员储蓄、汇兑、结算、现金管理和调剂农村货币流通等全面金融工作。1959年年初，国家银行各地农村营业所按照“两放、三统、一包”的政策精神将相关业务移交给人民公社。

　　农村金融新体制实行初期引发了一些混乱，比较突出的问题是公社干部随便动用企业流动资金和信贷资金，由于中国人民银行信贷和货币流通的宏观管理与统一调节职能的削弱造成了资金使用的随意，一是国家银行只注意“放”而忽视“统”。有的公社把下放的流动资金随便用于基本建设、财政开支、商品赊销或预付货款，而不是用于购买原料和货物的正常用途，生产和商品流转所需要的资金无法保证，影响现金平衡，打破国家统一计划，人为地增加购买力，造成物资紧张；二是人民公社“政社合一”，金融管理权限无法清晰规范。有的公社随意无序印发“流通券”“兑货券”等纸币，更有甚者随便动用国家银行库存现金。如黑龙江呼兰县，有些人民公社把银行库存现金随便支配，随意开白条从银行支取现金。流动资金的混乱使用，增加了市场货币流通量，势必打乱国家统一的货币发行计划，造成市场混乱。

　　为了防止这些随意抽取信贷资金和流动资金的问题继续演化下去，在“两放、三统、一包”办法实行后不久，中国人民银行向中央提议要加强统一管理，其统管举措重点强调了六项：一是上级人民银行对人民公社信用部信贷资金的管理采用“存贷相抵、差额包干、半年一算、基本不变”的办法。人民公社信用部编制信贷计划，报送上级人民银行审查批准；二是掌握各种贷款的用途。农业贷款主要用于农业生产(包括农、林、牧、副、渔)短期周转的资金需要，工业贷款主要用于购买原材料和其他生产费用(贷款数额占工业产值的比例一般以不超过5%为宜)，商业贷款主要用于增加商品库存，允许人民公社在贷款总数内在工业贷款、商业贷款和农业贷款之间调剂使用；三是信贷资金不得用于基本建设和财政支出，贷款不能用于商品赊销。对公社工业的基本建设贷款，必须控制在批准的指标范围内发放，期限一般不能超过一年；四是农产品采购和预购定金放款由县支行直接贷给县级商业、粮食部门，不再下放到人民公社；五是人民公社严格执行国家规定的现金管理制度，公社所属各单位多余的现金要存到公社信用部，公社信用部多余的现金要存到上级银行，以保证全国现金的统一调剂和调度；六是人民公社不能随便动用银行库存现金，不能印发任何变相的货币(如“流通券”“兑货券”等)。公社印发的饭票、理发票、洗澡票等凭证，只能在社内用于指定用途，严禁代替货币在市场流通。关于农产品采购和预购定金放款的建议因《国务院关于1959年农产品预购的指示》下达而顺利落地，通过预购合同把农业生产和农产品收购纳入国家计划，预购定金由县级银行直接贷给县级国营商业单位进行预购。预购合同制度使人民公社生产纳入国家计划，使公社生产的商品有销路，商业部门组织货源有保证。其他建议则是随着对人民公社纠“左”的过程一步步得到推行。

　　三、《关于人民公社的十八个问题》与农村金融工作纠“左”

　　中央《关于人民公社的十八个问题》的出台是对人民公社纠“左”努力过程中的一个重要成果。第六个问题——“关于国家银行和公社间信贷关系问题”的内容是有关金融的，其中指出，人民公社成立以来，银行从公社收回的贷款，有一部分是没有到期而收回了的，应当一律退回。原来高级社所欠的贷款和私人所欠的贷款，都应当是谁欠谁还，不能一律以公社为单位扣还，凡是从公社统一扣还了的，也应当一律退回。今后在农村中取消存贷合一，存款和贷款仍然分开。强迫储蓄、实物存款、代扣各种欠款、非现金结算等等做法，一律停止。

　　1959年5月，经中央批准，中国人民银行党组决定采取以下具体举措，以解决国家银行和公社间信贷关系问题：一是退回向公社和私人收回的1958年冬季到1959年春季未到期贷款，或者给予新的贷款；二是公社代私人归还的贷款，属于未到期的部分，银行退给公社，由公社退给个人；三是详细进行清算和处理公社和生产队之间的贷款账目；四是公社、生产队、个人所欠国家的贷款，坚持谁借谁还、到期归还的原则；五是在农村中，对个人一律不许实行非现金结算。对人民公社和生产队也一般不实行非现金结算。

　　《关于人民公社的十八个问题》还确立了以生产大队(或者管理区)作为人民公社的基本核算单位。为配合调整人民公社体制机制，在1959年4月1日，中央作出《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，停止执行“两放、三统、一包”体制，把原信用社下放给生产大队，更名为信用分部，由生产大队和国家银行营业所共同领导。自此以后，各地普遍展开了农村信用分部的建部工作。各地农村信用分部等机构的设置，大致有以下几种组织形式：一是在相当于原来高级农业社的基本核算的生产队(或生产大队或管理区)设置信用分部。河南、江苏、江西、甘肃、广东、湖南、福建、安徽、新疆、宁夏、辽宁、吉林等省、区的大部地区和河北北部的张家口等3个专区属于这种组织形式。二是在人民公社之下，基本核算单位之上，大体相当于原来行政乡范围的管理区设置信用分部，这种形式适用于山西、山东、陕西、湖北、浙江、贵州等省和北京郊区以及河北南部的邯郸等三个专区。三是维持原来乡信用社的组织，不另设置信用分部(四川)。四是一个公社范围内，既有营业所，又有信用部；信用部之下又有信用分部(安徽)。

　　此外，上海郊区还以集镇为单位建立信用分部。到1959年9月，多数省、区都已经基本上完成建部工作。根据全国范围内22个省、市、自治区的不完全统计，建立起信用分部共计162513个。其中，以河南建立的信用分部最多，达22219个；其次，江西、江苏、湖南等省将近2万个；再次为广东、山东，信用分部均在1万个以上，其余各省、市、自治区则都不足1万个。

　　现实的情况是，即使将金融部门建在生产大队一级，信用分部成为生产大队的组成部门，生产大队里资金挪用、占用的失控现象却还依然存在，正常的信用关系无法形成。1959年6月22日，李先念同志向中央报告中建议把原来下放到农村的财贸机构统统收回来。中央也已察觉到了问题所在，决定采纳这一建议，指示国家银行把下放的营业所收回重归国家银行管理。(作者：濮旭、李萍萍)