党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。城市商业银行应当按照党的十九大、全国国有企业党的建设工作会议、全国金融工作会议精神和有关法律、党内法规的规定，结合行业与企业自身特点，加强、规范和完善党的基层组织建设，切实履行和发挥党组织的职责与作用，保证城市商业银行改革发展的正确方向，推动城市商业银行高质量发展。

　　一、城市商业银行及其党的基层组织建设概况

　 （一）城市商业银行的发展历程。城市商业银行的前身是1980年起各地为服务城市集体经济和个体经济而陆续组建的城市信用社。到1986年9月，全国共有362家城市信用社；到1994年底，全国共有城市信用合作社5200家，其中2275家设在地级以上城市，2925家设在县或县级市。在发展过程中，城市信用社渐渐背离合作制原则，逐步演变发展为地方性小型商业银行，并显现出规模普遍偏小、资金成本高、股权结构不合理、内控体制不健全等问题，经营风险日益突出。1995年9月7日，国务院发出《关于组建城市合作银行的通知》，组织引导各地在撤并城市信用社的基础上，分期分批组建由城市企业、居民和地方财政入股的地方股份制商业银行性质的城市合作银行。1998年3月13日，经国务院同意，中国人民银行与国家工商行政管理局联合发出通知，将城市合作银行统一更名为城市商业银行。全国第一家城市商业银行是1995年成立的深圳市城市合作银行，即现在的平安银行；以2005年徽商银行成立为标志，一些省对省内城市商业银行开启了重组之路；2006年5月，上海银行、宁波银行现实了城市商业银行的跨区域经营；2007年，南京银行、宁波银行率先分别在上海交易所、深圳交易所上市；新世纪以来，城市商业银行在业务经营、公司治理、风险管理、人才培养、产品创新、IT建设等方面都进入了快速发展新时期。中国银监会副主席王兆星在2017年城商行年会上评价：全国城市商业银行坚持“服务地方经济、服务小微企业、服务城乡居民”的市场定位，逐步树立科学发展理念，不断提升风险管理水平，积极推进转型发展，整体实力显著增强，已成为我国多层次金融体系中举足轻重的重要组成部分。截至2017年末，全国134家城市商业银行总资产达到31.72万亿元，在银行业中占比达到12.9%；各项存款余额19.03万亿元，各项贷款余额12.03万亿元，对小微企业贷款占银行业金融机构小微企业贷款的比重达17.5%；实现税后利润2473.49亿元；全国39家上市商业银行中，有16家是城市商业银行；全国城市商业银行机构网点数量达到1.6万个，其中县域机构覆盖率超过65%。近年来，城市商业银行多项主要经营指标增速持续高于银行业金融机构平均增速，据中国银保监会官网披露的最新数据：2020年9月末，全国城市商业银行总资产首次突破40万亿元，达到40.28万亿元，3年时间总资产增长10万亿元。总的看，城市商业银行已经成为银行体系的重要组成部分，特别是在支持地方经济、支持小微企业方面已经开始发挥主力军作用，正逐步发展为一个具有相当数量和规模的银行阶层，北京银行、上海银行、南京银行等一批城市商业银行已跻身于全球银行500强行列，对国家金融发展与安全的影响越来越大。

　　（二）城市商业银行是国有资本具有实际控制力的商业银行性质的地方金融企业。根据现行《商业银行法（2015年修正）》，商业银行是指依据《商业银行法》和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。金融企业则是指执行业务需要取得金融监管部门授予的金融业务许可证的企业，包括执业需取得银行业务许可证的政策性银行、邮政储蓄银行、国有商业银行、股份制商业银行、信托投资公司、金融资产管理公司、金融租赁公司和财务公司等；执业需取得证券业务许可证的证券公司、期货公司和基金管理公司等；执业需取得保险业务许可证的各类保险公司等。商业银行包括全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行以及根据经济社会发展需要设立的村镇银行等其他类型商业银行。可见，城市商业银行是一种商业银行性质的金融企业。目前，虽然很多城市商业银行实现了不同范围的跨区域经营，但所有城市商业银行均归属总行驻在的地方管理。尽管城市商业银行股权呈多元化、分散化趋势，但除个别城市商业银行国有资本已退居次要股东外，绝大部分城市商业银行国有资本均为第一大股东并具有实际控制力，因此可以将城市商业银行定义为国有资本具有实际控制力的商业银行性质的地方金融企业。

　　（三）城市商业银行应当设立党的基层组织。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党章规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。”《公司法》第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》明确：“本条例适用于国有独资、全资企业和国有资本绝对控股企业。国有资本相对控股并具有实际控制力的企业，结合实际参照本条例执行。”作为国有资本具有实际控制力的商业银行性质的地方金融企业，广大城市商业银行应当结合行业与企业自身实际，依据或参照《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等党内法规，认真抓好党的基层组织建设，做细做实各项党的建设工作。笔者认为，对个别社会资本相对控股并协议接受地方管理的城市商业银行，在实践中也应参照或准许参照《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等党内法规设立党的基层组织。

　　（四）城市商业银行党的基层组织建设尚显薄弱。城市商业银行普遍发展历史较短、缺乏管理经验积淀，分别归属不同的驻在地方管理、没有全国统一的条线组织，多数城市商业银行单体规模较小、限于市域或省域内经营，很多城市商业银行股权日益多元分散、国有股份控制力降低。受这些因素影响，除部分优秀城市商业银行外，多数城市商业银行法人治理、经营管理、特别是党建工作规范化、制度化、法治化水平，普遍落后于大型国有企业和全国性商业银行，也落后于农村信用社系统。比如，有的城市商业银行没有建立党员（代表）大会制度、党委未经选举或长期不换届，有的城市商业银行基层党组织薄弱、不注意发展党员、有些基层负责人不是党员，有的城市商业银行党委未有效融入法人治理、不能发挥领导核心作用，有的城市商业银行内设纪检组织不能正常履责、案件频发，有的城市商业银行干部管理混乱、选人用人失察等等。近年来，部分城市商业银行发生多起风险案件，造成严重经济损失和不良社会影响，主要原因之一就是党的基层组织建设不力，各级党组织不能发挥领导核心、政治核心或战斗堡垒作用。诚如中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清指出的“银行业的市场乱象、风险事件和违法违规行为，与党的领导弱化、党的建设缺失和从严治党不力有直接关系。”“深化金融机构的内部治理改革仍然十分紧迫。我们必须正视已经暴露的风险隐患和违法违规问题，坚决惩治贪腐分子，尽最大可能挽回国家和人民的损失。无论大中小金融机构，包括城商行、农信社、信托公司和租赁公司，都要建立健全现代企业制度。关键是强化公司治理结构，更好地发挥党组织的领导核心和政治核心作用，严格选配忠诚、专业、廉洁、务实的高管人员。”

　　二、城市商业银行亟需加强和规范党的基层组织建设

　　（一）城市商业银行党的基层组织建设的制度遵循。金融是国之重器，是国民经济的血脉，是现代经济的核心。习近平总书记在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上指出：“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。”他在2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上又强调：“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。要落实全面从严治党要求，建好金融系统领导班子，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督。要扎扎实实抓好企业党的建设，加强理想信念教育，加强党性教育，加强纪律教育，加强党风廉政建设。要大力培养、选拔、使用政治过硬、作风优良、业务精通的金融人才，特别是要注意培养金融高端人才，努力建设一支宏大的德才兼备的高素质金融人才队伍。”党的十九大以及全国国有企业党的建设工作会议、第五次全国金融工作会议，为城市商业银行加强党的基层组织建设指明了前进的方向，2019年12月30日发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，为城市商业银行加强党的基层组织建设提供了新的制度遵循，标志着包括城市商业银行在内的国有企业党的基层组织建设工作进入了更加严格规范的新时期、新阶段。

　　（二）国有企业党的基层组织建设的几种基本形式。根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》和2019年4月6日起施行的《中国共产党党组工作条例》，国有企业党的基层组织建设主要有三种形式，并集中表现在企业总部层面设置党委、党组还是党组性质党委的区别上：

　　第一种形式是设立党委。如前所引，党章规定“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。”《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：“国有企业党员人数100人以上的，设立党的基层委员会。党员人数不足100人、确因工作需要的，经上级党组织批准，也可以设立党委。党员人数50人以上、100人以下的，设立党的总支部委员会。党员人数不足50人、确因工作需要的，经上级党组织批准，也可以设立党总支。正式党员3人以上的，成立党支部。正式党员7人以上的党支部，设立支部委员会。”《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》关于“国有企业党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用”的表述，说明国有企业内设机构如符合相应条件，也应当设立党委。

　　第二种形式是设立党组。《中国共产党党组工作条例》规定：中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组；中管企业一般应当设立党组。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：经党中央批准，中管企业一般设立党组，中管金融企业设立党组性质党委。《中国共产党党组工作条例》还规定：“中管企业的下属企业、地方国有企业一般不设立党组。”

　　第三种形式是可以设立党组性质党委。《中国共产党党组工作条例》规定：党组性质党委，是指党在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门和有关单位的领导机关中设立的领导机构，在本单位、本系统发挥领导作用。党组性质党委，由上级党组织直接批准设立，不同于由选举产生的地方党委和基层党委。对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门；根据中央授权对有关单位实行集中统一领导的国家工作部门；政治要求高、工作性质特殊、系统规模大的国家工作部门；对下级单位实行垂直管理的国家工作部门；金融监管机构；中管金融企业等国家工作部门和单位经批准，可以设立党组性质党委。地方国家机关设立党组性质党委，一般应当同中央国家机关对应。如前所引：经党中央批准，中管企业一般设立党组，中管金融企业设立党组性质党委。

　　（三）城市商业银行党的基层组织建设应当采取的基本形式。根据党章、国有企业基层组织工作条例（试行）和党组工作条例的有关规定，笔者认为，尽管有些城市商业银行实现了或大或小的跨区域经营，但所有的城市商业银行均属地方管理的金融企业，而非中管企业或中管金融企业。同时，城市商业银行的企业性质，也使它不能列入地方国家机关。因此，城市商业银行总行层面只能设立党委，而不能设立党组或党组性质党委。城市商业银行的内设机构、分支机构，则应依据有关规定，分别设立党委或党总支或党支部（支部委员会）。实际上，各城市商业银行党员总数均多于100人，因而各城市商业银行总行均应设立基层党委。笔者建议在这个基本形式下，如经批准，也可以参照中管金融企业的模式，在一些实现多省域经营的大型城市商业银行探索试行设立党组性质党委。

　　三、城市商业银行党的基层组织建设存在的问题及对策建议

　　（一）城市商业银行党的基层组织建设指导管理隶属问题。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：“各级党委应当把国有企业党的建设纳入整体工作部署和党的建设总体规划，按照管人管党建相统一的原则，健全上下贯通、执行有力的严密体系，形成党委统一领导、党委组织部门牵头抓总、国有资产监管部门党组（党委）具体指导和日常管理、有关部门密切配合、企业党组织履职尽责的工作格局。中央组织部负责全国国有企业党的建设工作的宏观指导。”目前，许多地市已经不再单设国有资产管理部门，而将国有资产管理职能调整到财政管理部门，并降格成为二级机构；有的地方则将国有资产管理职能调整到国有资产管理公司。在这种情况下，有些地方将城市商业银行党的基层组织建设的指导管理职责调整到财政部门、有的调整到国有资产管理公司、有的调整到市委组织部、还有的甚至调整到了指导管理市直党和国家机关党建工作的市直工委。鉴于城市商业银行的企业性质，由城市商业银行总行驻地同级国有资产监管部门党组（党委），即国资部门或财政部门党组（党委）负责城市商业银行党的建设的具体指导和日常管理为宜，而不应由地方同级党和国家直属机关工委指导管理。组织部门则应承担牵头抓总职能，而不应直接负责具体指导和日常管理。笔者建议，如经批准，今后还可探索由地方金融监管部门党组（党委）负责城市商业银行党的建设的具体指导和日常管理。

　　（二）建立党员（代表）大会制度及党委、纪委的选举和换届问题。党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”2020年7月13日发布实施的《中国共产党基层组织选举工作条例》，是企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织和其他基层单位设立的党的委员会、总支部委员会、支部委员会（含不设委员会的党支部），以及党的基层纪律检查委员会的选举工作的制度依据。该条例规定：“党的基层组织设立的委员会任期届满应当按期进行换届选举。如需延期或者提前进行换届选举，应当报上级党组织批准。延长或者提前期限一般不超过1年。” “党的基层组织设立的委员会一般由党员大会选举产生。党员人数在500名以上或者所辖党组织驻地分散的，经上级党组织批准，可以召开党员代表大会进行选举。” 《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：“国有企业党委由党员大会或者党员代表大会选举产生，每届任期一般为5年。党总支和支部委员会由党员大会选举产生，每届任期一般为3年。任期届满应当按期进行换届选举。根据党组织隶属关系和干部管理权限，上级党组织一般应当提前6个月提醒做好换届准备工作。”“国有企业党组织书记、副书记以及设立常务委员会的党委常务委员会委员，一般由本级委员会全体会议选举产生。选举结果报上级党组织批准。” 有的城市商业银行一直没有建立全行党员（代表）大会制度，其党委及领导人员直接由上级党组织任命，而没有经过党员（代表）大会、本级委员会全体会议选举，或没有履行过换届选举程序。对此类问题，应当依据相关规定及时纠正和规范。同时，还可以配备专职副书记，根据实际需要设立党委办公室、组织部、宣传部等工作机构。

　　（三）派驻纪检监察机构取代总行层面的内设纪检组织问题。目前，各地纪委监委普遍向城市商业银行派驻了纪检监察机构，但在派驻体制改革中，有的地方以派驻纪检监察机构取代了城市商业银行总行层面的内设纪检组织。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：“国有企业党委设立纪律检查委员会或者纪律检查委员，党总支和支部委员会设立纪律检查委员。”“国有企业内设纪检组织履行监督执纪问责职责，协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，精准运用监督执纪‘四种形态’，坚决惩治和预防腐败。各级纪委监委派驻企业的纪检监察机构根据授权履行纪检、监察职责，代表上级纪委监委对企业党委（党组）实行监督，督促推动国有企业党委（党组）落实全面从严治党主体责任。”可见，派驻纪检监察机构与城市商业银行内设纪检组织职责不同，应当分别设立并分别履行职责，不能以派驻纪检监察机构代替城市商业银行内设纪检组织。城市商业银行设立纪律检查委员会的，应当与党委同步履行选举换届程序。

　　（四）党员发展名额不足问题。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：“按照控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求和有关规定发展党员。坚持把政治标准放在首位，重视在生产经营一线、青年职工和高知识群体中发展党员，力争每个班组都有党员。注重把生产经营骨干培养成党员，把党员培养成生产经营骨干。对技术能手、青年专家等优秀人才，党组织应当加强联系、重点培养。”但目前城市商业银行的党员发展管理，多由省、市级相关部门统一负责，而城市商业银行往往分支机构、员工众多，要求入党、符合入党条件的员工数量也比较多。受省直或市直本级党员发展总量及各单位分解名额的限制，城市商业银行许多符合入党条件的员工多年难以加入党组织，包括一些符合入党要求的业务负责人，也难以及时入党。不仅影响员工的入党积极性，也影响干部管理和党务工作、业务工作的开展。笔者建议，允许城市商业银行分支机构党员发展数量列入各驻在地方总量管理，或者直接从各驻在地方划转一部分党员发展名额，解决城市商业银行党员发展名额不足问题。

　　（五）党组织履职尽责与发挥作用不充分问题。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定：“ 国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”“国有企业党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用”，分别明确了党委（党组）和党支部（党总支）、内设机构中设立的党委的主要职责，以及内设纪检组织、派驻纪检监察机构的职责。各级党委、有关部门特别是城市商业银行自身，应当认真汲取过去不同程度存在的管党治党“宽、松、软”的教训，以加强基本组织、基本队伍、基本制度“三基建设”为基础，完善机构设置，健全运行机制，强化基础保障，突出政治建设，严格党内民主与监督，坚持党管干部与人才，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，特别是坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，把党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位，充分发挥好各级党组织领导核心、政治核心或战斗堡垒的作用，推动企业聚焦主责主业，服务地方和国家经济社会发展，全面履行城市商业银行的经济责任、政治责任和社会责任。

　　总之，新时期广大城市商业银行要认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，加强、规范和完善党的基层组织建设，坚持和加强党对城市商业银行的全面领导，深入推进全面从严治党，提高城市商业银行党的建设质量，推动城市商业银行高质量发展！（作者系衡水银行工会副主席、滏东支行党支部书记）